Je me réveille encore avec des textos, des messages et des commentaires, avec cette impression presque comique que la RDC vient enfin de découvrir le chemin qui la sortira de l’extrême pauvreté. Pendant quelques secondes, on pourrait croire qu’un nouveau modèle économique vient d’être trouvé, qu’une architecture industrielle vient d’être dessinée, que le financement du développement cesse enfin de relever de l’improvisation. Rien de tout cela. Toute cette agitation vient d’une ordonnance signée par Félix Tshisekedi sur le dialogue national.
Depuis, chacun semble regarder cette ordonnance comme une toile blanche sur laquelle il s’empresse de peindre son propre visage. L’opportuniste y voit une chaise, le politicien recyclé une nouvelle carrière, le courtisan l’occasion de redevenir indispensable, l’expert autoproclamé une mission nationale. Plus amusant encore, plusieurs trouvent soudain le moyen de m’expliquer que cette affaire aurait, d’une façon ou d’une autre, quelque chose à voir avec moi. L’ordonnance devient ainsi un immense miroir politique. Dans une République qui cherche encore comment sortir des profondeurs de la pauvreté, beaucoup paraissent déjà moins préoccupés par ce que cette initiative changera pour le pays que par la place que leur reflet pourrait occuper sur la photo.
Dix-huit ans d’obsession à construire un pouvoir, pas un système
Jerry Rawlings avait formulé une ambition institutionnelle autrement plus exigeante que la simple conservation du pouvoir. Bâtir un système assez solide pour que même Satan, arrivé à sa tête, soit contraint par les règles et la volonté populaire. Joseph Kabila dispose, lui, de près de dix-huit ans à la tête de la RDC. Dix-huit ans pour rendre l’État progressivement moins dépendant de Kabila. Son véritable bilan commence donc moins par ce qu’il contrôlait encore en quittant le pouvoir que par ce qui était capable de fonctionner sans lui.
L’après-Kabila apporte une réponse peu flatteuse. Le FCC se fissure, Félix Tshisekedi recompose une majorité sans nouvelles élections législatives et les troubadours qui entouraient hier Kabila retrouvent rapidement le chemin du nouveau pouvoir. Les mêmes talents de courtisanerie changent simplement de destinataire. Tshisekedi ne révèle pas seulement la fragilité d’un rapport de force. Il révèle surtout combien celui-ci reposait sur la proximité avec le détenteur du pouvoir, beaucoup moins sur des institutions capables de résister à son départ.
« La difficulté attribuée à Kabila de trouver quinze « bonnes têtes » est encore plus révélatrice. Dans un pays de dizaines de millions d’habitants, l’échec n’est pas de ne pas rencontrer quinze génies. Il est de gouverner pendant près de dix-huit ans sans construire le mécanisme capable de les identifier, de les sélectionner et de les conduire jusqu’aux lieux où se prennent les décisions. Il aurait pu en trouver cent que le problème serait resté entier. On peut vider un camion de sucre dans l’océan, l’océan ne devient pas sucré. Un système saturé de médiocrité, de proximité, de loyauté personnelle et de recyclage politique absorbe les individus exceptionnels beaucoup plus facilement que quelques individus exceptionnels ne transforment le système ».
Cette faiblesse dépasse les hommes et les femmes. Elle se lit dans une CENI dont la composition redevient périodiquement une bataille politique, dans des règles électorales constamment soupçonnées et dans l’incapacité persistante à faire de l’élection l’arbitre suffisamment crédible de la compétition pour le pouvoir. Après le vote subsistent encore les arrangements, les contestations prolongées, les appels au dialogue et, à l’extrême, ceux qui prétendent transformer les armes en langage politique. Dix-huit ans auraient dû suffire à construire un ordre dans lequel perdre une élection reste infiniment préférable à chercher une autre voie vers le pouvoir.
Et donc, l’ordonnance portant organisation du dialogue national, qu’elle aboutisse ou non, met à nu ce que dix-huit ans de pouvoir avaient réussi à dissimuler. Kabila a consolidé le centre du pouvoir sans rendre le système plus fort que celui qui l’occupait. Le véritable échec de son règne n’est pas d’avoir quitté le pouvoir. C’est d’avoir laissé derrière lui un système qui, au lieu de pouvoir fonctionner sans homme providentiel, avait été construit, réglé et minutieusement affiné pour fonctionner autour d’un seul homme.
Le pouvoir au rendement décroissant
Félix Tshisekedi a réussi là où beaucoup le croyaient condamné à subir. Il a brisé l’étau du FCC, recomposé la majorité parlementaire et repris l’initiative politique. Cette victoire lui a donné une marge de manœuvre considérable. La question n’est donc plus de savoir s’il disposait du pouvoir nécessaire pour agir. Elle est de savoir ce que ce pouvoir produit une fois acquis.
« L’essoufflement commence dans l’économie politique de cette méthode. Gouverner devient une opération coûteuse lorsque l’énergie publique est continuellement absorbée par l’entretien des équilibres, la gestion des loyautés, la distribution des positions et la prévention des ruptures. Les réformes raccourcissent leur horizon, les arbitrages économiques deviennent prisonniers des rapports de force, les budgets absorbent les exigences de la survie politique et l’investissement attend pendant que le pouvoir administre sa propre stabilité. La conservation du pouvoir finit alors par fonctionner comme une taxe invisible sur le développement ».
L’ordonnance sur le dialogue national donne à cette fatigue une forme presque officielle. Après plusieurs années de domination politique, le régime reconnaît encore la nécessité de retrouver la cohésion, de repenser la représentation et d’envisager la refondation de l’État. Le problème ne peut donc plus être attribué à une présidence trop faible ou empêchée. La puissance politique a été acquise. Ce qui atteint désormais ses limites, c’est la croyance qu’une accumulation supplémentaire de contrôle puisse produire, à elle seule, davantage d’État, davantage de confiance et davantage de transformation économique. On peut gagner presque tout le jeu politique et continuer à perdre la bataille de la capacité d’État.
La nation cherche ailleurs la salle qu’elle possède déjà
La RDC possède déjà une Assemblée nationale et un Sénat. Elle possède donc, en théorie, le lieu où les intérêts du pays, les provinces, les partis, les divergences et les compromis doivent se rencontrer. À partir du moment où chaque crise importante exige une autre table réunissant majorité, opposition, Églises, société civile, diaspora, chefs coutumiers et autres « forces vives », une question devient difficile à esquiver. Que représente encore le Parlement lorsque la nation doit régulièrement se reconstituer politiquement ailleurs ?
Le principe même de la démocratie représentative repose pourtant sur une idée simple. Tout le monde ne peut pas être physiquement dans la salle. Le député existe précisément pour représenter ceux qui n’y sont pas. Le sénateur porte une autre dimension de cette délégation. Dès lors que chaque catégorie sociale doit encore être convoquée séparément après les élections pour que sa voix acquière du poids, ce n’est plus seulement le dialogue que l’on organise. C’est l’insuffisance du mécanisme de représentation que l’on confesse.
« Une démocratie peut consulter, auditionner, réunir des experts, ouvrir des espaces techniques, écouter les provinces et les communautés. Le basculement commence lorsque ces mécanismes cessent d’éclairer les institutions et commencent à accomplir leur travail à leur place. Le dialogue national n’est alors plus un complément. Il devient une prothèse politique offerte à des institutions que l’on reconnaît incapables de porter seules le poids des contradictions qu’elles étaient précisément censées organiser ».
C’est sur ce terrain que mon combat contre la loi électorale prenait tout son sens. Je l’ai porté jusqu’à la Cour constitutionnelle et au Conseil d’État, avant que ce contentieux ne finisse par se mêler à celui de ma propre candidature à la présidentielle de 2023.
Ce qui apparaissait alors comme une querelle technique annonçait pourtant une question autrement plus grave. Une mauvaise architecture électorale ne produit pas seulement de mauvaises élections. Elle produit une sélection médiocre, affaiblit la qualité de la délibération publique, réduit la capacité du Parlement à discipliner l’exécutif et finit par transformer une institution de représentation en simple chambre d’enregistrement. Ceux qui auraient dû entendre cet avertissement n’y voyaient encore qu’un débat de procédure.
« Une République qui doit régulièrement sortir de son Parlement pour retrouver la nation finit par avouer que son Parlement ne la contient plus ».
Le dialogue apparaît toujours comme une nécessité nationale lorsque la représentation a déjà cessé d’être crue. Et cette faillite finit toujours par avoir un prix économique. Un Parlement qui sélectionne mal, contrôle peu et arbitre médiocrement ne corrige plus les mauvaises incitations du pouvoir exécutif. Il les reproduit, puis les inscrit dans les lois, les budgets et les priorités nationales.
Mon piège tendu
J’ai plaidé pour des Assises économiques nationales. Réunir les compétences, confronter les diagnostics, sortir enfin de l’improvisation et offrir au régime un coup de main intellectuel. Le secret était ailleurs. Ces assises n’étaient pas une destination. Elles étaient un tremplin vers une conclusion que presque personne n’attendait et que le régime, une fois encore, n’a pas vue venir.
Une discussion sérieuse sur le financement du développement, la production, la monnaie, l’investissement et la sélection des priorités aurait tôt ou tard obligé la nation à découvrir que la vraie question se situait dans la charpente institutionnelle elle-même, avant de conduire presque mécaniquement à la conclusion que je développe dans la dernière section de cette tribune.
« Le dialogue qui s’en suivrait n’aurait donc été qu’une halte. Une manière de faire émerger le diagnostic, de confronter les intelligences et de conduire la République vers une question autrement plus lourde. Quelle architecture politique, administrative, électorale et économique faut-il construire pour que l’État cesse de dépendre de quelques intelligences occasionnelles et devienne lui-même capable de sélectionner, d’organiser et de produire les décisions dont il a besoin ? »
Mon piège était précisément là. Commencer par l’économie pour conduire la République jusqu’au point où elle serait obligée de découvrir que la sortie d’une véritable crise de fonctionnement institutionnel n’était pas à inventer dans une salle. La Constitution avait déjà prévu une voie.
La démocratie réduite à une table
Nous avons fini par développer une conception étrange de la démocratie. À chaque crise, il faut de nouveau réunir la majorité, l’opposition, les Églises, la société civile, la diaspora, les chefs coutumiers, les provinces et les éternelles « forces vives ». Chacun réclame sa chaise, son micro, sa délégation, sa part de légitimité. Comme si la démocratie devenait plus démocratique à mesure que l’on agrandit la table. C’est pourtant précisément pour éviter de devoir réunir toute la société dans une salle que nous avons inventé la représentation politique. La démocratie représentative repose sur une mécanique plus exigeante que la simple coexistence des camps. Elle organise la concurrence des idées, des projets de société et des conceptions de l’État. Le peuple arbitre entre ces offres, une majorité reçoit temporairement le mandat de gouverner, tandis que l’opposition conserve la fonction essentielle de contester, de contrôler et de produire une contre-expertise capable de démonter les choix du pouvoir et d’en proposer d’autres.
Les institutions encadrent cette confrontation, puis les électeurs reviennent juger les résultats. Le désaccord n’est donc pas une défaillance de la démocratie. Il constitue l’un de ses mécanismes de correction. Une opposition n’a pas vocation à être absorbée dans un consensus permanent, pas plus qu’une majorité n’a vocation à inviter périodiquement ceux qu’elle a battus à partager la conduite du pouvoir. À force de rechercher l’inclusivité absolue, nous finissons par retirer à l’élection ce qu’elle devait précisément produire, une décision temporaire du souverain et la possibilité, pour ceux qui la contestent, de préparer une alternative crédible.
« Le danger apparaît lorsque le dialogue devient un second tour politique après le scrutin. Celui qui perd conserve l’espoir d’obtenir autour d’une table ce que les urnes ne lui ont pas donné. Celui qui gouverne peut redistribuer de la légitimité sans retourner devant l’électeur. Peu à peu, le bulletin cesse d’être l’arbitre final et devient seulement le premier épisode d’une négociation plus longue entre professionnels de la politique. Ce n’est plus le pluralisme que l’on organise. C’est l’incapacité à accepter ses conséquences ».
Une démocratie qui doit toujours recommencer la conversation après avoir compté les voix finit par faire du vote une simple introduction. Le pluralisme n’exige pas que tout le monde gouverne ensemble. Il exige que chacun accepte de gouverner, de s’opposer ou d’attendre son tour sans chercher une seconde légitimité autour d’une table. À défaut s’installe une économie politique primitive, où le pouvoir réduit la politique à sa propre conservation, souvent sans autre horizon que celui de rester en place, tandis qu’une partie de l’opposition transforme la contestation en politique de chantage sans contre-projet suffisamment construit. Entre l’obsession de rester et l’obsession de faire céder, la décision publique devient captive d’une compétition stérile.
Le Président arbitre, le peuple tranche
Le Président de la République n’est pas le réparateur des institutions. La Constitution lui confie l’arbitrage nécessaire à leur fonctionnement régulier, pas la mission de leur fabriquer une architecture parallèle chaque fois que la mécanique représentative se grippe. L’article 148 prévoit, en cas de crise persistante entre le Gouvernement et l’Assemblée nationale et après les consultations requises, la dissolution de cette dernière. L’atmosphère politique actuelle mérite donc d’être confrontée à cette voie constitutionnelle. Félix Tshisekedi devrait dissoudre l’Assemblée nationale et rendre au peuple congolais la question de sa représentation. Une nouvelle Assemblée doit alors être élue dans les soixante jours. Le mandat présidentiel, lui, poursuit son cours.
« L’argument des moyens tombe également. L’État prévoit trois mois de dialogue, des consultations dans les vingt-six provinces, des délégations, des déplacements, des experts, des assises et toute la logistique nécessaire à cette vaste opération politique. Une République capable de financer et d’organiser un tel cirque possède aussi les moyens de retourner devant les électeurs. Une élection anticipée offre ce que le dialogue ne peut produire. Elle ne confie pas aux politiciens le soin de négocier entre eux leur part de légitimité, ni de redéfinir entre initiés les priorités économiques, sociales et institutionnelles de la nation. Elle oblige chacun à retourner devant le souverain chercher le mandat nécessaire pour défendre les siennes ».
Doha doit également être replacé dans cette logique. Derrière l’AFC/M23, comme derrière tant d’autres groupes armés ayant prétendu transformer les armes en langage politique, le cahier des charges finit presque toujours par revenir à la représentation, à l’accès au pouvoir et à la place revendiquée dans l’ordre national. Dès que la négociation touche à l’organisation politique de l’État, à la réintégration, aux équilibres institutionnels ou à des concessions destinées à devenir des lois, elle cesse d’être une simple affaire sécuritaire. Ces choix ne peuvent pas devenir la propriété de délégations enfermées dans des salons diplomatiques. Une élection anticipée remettrait ce cahier des charges entre les mains du peuple. Les négociateurs conserveraient la responsabilité de faire taire les armes. Les Congolais retrouveraient celle de déterminer l’ordre politique, social et économique dans lequel tous entendent vivre.
« Le choix devient alors difficile à maquiller. Le pouvoir ne peut pas soutenir que l’Assemblée actuelle conserve toute la légitimité nécessaire et expliquer simultanément que la République exige trois mois de dialogue pour retrouver sa cohésion, repenser sa représentation et aller jusqu’à sa propre refondation. Une contradiction de cette ampleur ne se résout pas par une négociation supplémentaire entre professionnels de la politique. Elle ramène directement à la source de la légitimité que tous invoquent »
Dans une démocratie, avec une bonne dose de bon sens institutionnel et d’économie politique, on ne demande ni aux politiciens ni à ceux qui tiennent la nation en joue de s’entendre sur ce que le peuple devrait vouloir lorsque la Constitution lui permet de le dire lui-même. Le Président arbitre. Le peuple tranche sur la représentation, l’ordre politique et la direction sociale et économique de la République.
Quand la République connaît un blocage majeur, la solution n’est pas de fabriquer une nouvelle table pour ceux qui parlent déjà en son nom. La solution est de rendre la décision à ceux dont procède toute légitimité. Quand le système tousse, ce ne sont pas les politiciens qui prescrivent au peuple ce qu’il doit vouloir. On lui rend le bulletin.
Jo M. Sekimonyo, PhD
Chancelier de l’Université Lumumba
Économiste politique hétérodoxe
Membre du Think Tank Akili Mali Institute
