Depuis quelques jours, les réseaux sociaux débordent d’indignation. Les plateaux de télévision s’en emparent. Un intervenant apparaît devant un tableau comparatif. Trois présidents. Trois colonnes. Trois chiffres. Mobutu, Joseph Kabila, Félix Tshisekedi. Comme s’il suffisait d’aligner quelques montants de dette pour rendre un verdict économique. Mobutu aurait quitté le pouvoir avec quelques milliards de dette. Joseph Kabila serait parti avec pratiquement zéro dette publique. Félix Tshisekedi, lui, aurait déjà accumulé près de 14 milliards de dollars de dette publique. Pour beaucoup, le procès est déjà terminé. Le coupable est désigné.Je me suis retrouvé, une fois de plus, entraîné malgré moi dans cette querelle. Les messages se sont multipliés. « Tu nous expliquais pourtant que la RDC devait s’endetter davantage. » Cette remarque, je l’entends depuis des années. Je la défendais déjà sous Joseph Kabila, à une époque où l’obsession officielle consistait à présenter la faiblesse de la dette comme une preuve de bonne gestion. Ma réponse n’a jamais changé. Les pays les plus développés de la planète sont aussi, paradoxalement, les plus endettés. Ce n’est pas une contradiction. C’est un indice que la question est beaucoup plus complexe que le simple volume de dette.C’est précisément cette polémique qui m’a fait comprendre une chose. Je n’ai probablement jamais expliqué le cœur du problème. Une dette publique n’est ni bonne ni mauvaise par nature. Elle ressemble à un médicament. Entre les mains d’un médecin, elle sauve une vie. Entre les mains d’un ignorant, elle peut tuer le patient. Ce n’est pas la pilule qui décide de son destin.Le poison et l’élixir portent parfois exactement le même nom.Les plus endettés ne sont pas les plus fragilesLes États-Unis affichent aujourd’hui une dette publique qui dépasse les 37 000 milliards de dollars. Pourtant, cette montagne est presque entièrement libellée en dollars américains, une monnaie que Washington contrôle souverainement. Environ 70 % de cette dette est détenue par des résidents américains ou par la Réserve fédérale. Les investisseurs étrangers n’en possèdent qu’environ 30 %. Lorsqu’un bon du Trésor arrive à échéance, le gouvernement américain rembourse dans une monnaie qu’il est seul à pouvoir créer. Le Japon pousse cette logique encore plus loin. Sa dette dépasse largement 200 % de son PIB, ce qui ferait s’évanouir plus d’un commentateur congolais. Pourtant, plus de 90 % des obligations japonaises sont détenues par des institutions japonaises, notamment la Banque du Japon, les banques commerciales et les fonds de pension. Surtout, cette dette est intégralement libellée en yens. Tokyo ne dépend donc pratiquement pas de la bonne humeur des marchés internationaux pour refinancer son État. La France suit une trajectoire différente, mais obéit au même principe fondamental. Sa dette est libellée en euros. Elle emprunte dans une monnaie qu’elle contribue à émettre avec ses partenaires de la zone euro. Une part importante, autour de la moitié, est effectivement détenue par des investisseurs non-résidents. Cependant, ces créanciers prêtent en euros, et non en dollars. La France ne doit donc pas courir chaque matin derrière une devise étrangère pour honorer ses obligations. Elle emprunte dans la monnaie qui fait fonctionner son économie quotidienne. Malgré les titres catastrophistes et les débats politiques incessants, personne à Washington, Tokyo ou Paris ne court dans les rues en annonçant la fin du monde. Il existe un fil conducteur reliant ces trois pays. Il est presque invisible pour le grand public. Pourtant, c’est lui qui sépare les États qui vivent avec leur dette de ceux qui finissent écrasés par elle. La monnaie des autres devient votre prisonLa Zambie illustre parfaitement l’autre visage de la dette. Une grande partie de sa dette publique est libellée en dollars et autres devises étrangères. Plus de 60 % de sa dette publique est constituée de dette extérieure en devises. Les créanciers sont des gouvernements étrangers, des institutions multilatérales et des investisseurs internationaux. Lorsque les recettes d’exportation diminuent, notamment à cause de la chute des cours du cuivre, principale richesse du pays, la machine se grippe. En 2020, Lusaka est devenue le premier État africain à faire défaut pendant la pandémie. L’Argentine raconte la même histoire depuis plusieurs décennies. Les gouvernements changent. Les crises reviennent. Les défauts de paiement se succèdent. Une part importante de la dette est libellée en dollars ou indexée sur le dollar. Le pays doit donc constamment accumuler des réserves de change pour rassurer ses créanciers. C’est dans cette logique que le FMI insiste régulièrement sur la reconstitution des réserves en devises. Avant de rembourser sa dette, l’Argentine doit d’abord trouver des dollars. Le Sri Lanka est allé jusqu’au bout de cette logique. Une large partie de sa dette était détenue par des créanciers étrangers et libellée en devises. Lorsque le tourisme s’est effondré, que les recettes d’exportation ont diminué et que les réserves de dollars se sont évaporées, le pays n’a plus pu importer suffisamment de carburant, de médicaments ni de nourriture. La crise financière s’est transformée en crise politique. Les manifestations ont envahi les rues, jusqu’à pousser le président à quitter son palais. Ils ne manquent pas de monnaie nationale. Ils manquent de dollars. Le moindre choc venu de l’extérieur peut alors les mettre à genoux.Deux mondes. Deux dettes. Deux destins.Mettons les chiffres côte à côte. Les États-Unis portent une dette publique d’environ 37 000 milliards de dollars. Le Japon dépasse 9 000 milliards de dollars. La France approche 3 700 milliards d’euros. Des montants qui donnent le vertige. Pourtant, les investisseurs étrangers ne détiennent qu’environ 30 % de la dette américaine, moins de 10 % de la dette japonaise et autour de 50 % de la dette française. Surtout, ces trois pays empruntent dans leur propre monnaie. Le dollar, le yen et l’euro. Ils ne dépendent pas de l’offre mondiale de dollars pour rembourser leurs créanciers. En face, la comparaison est presque brutale. La Zambie ne doit qu’environ 20 à 25 milliards de dollars, soit plus de mille fois moins que les États-Unis. Pourtant, plus de 60 % de cette dette est extérieure et libellée en devises étrangères. Le Sri Lanka affichait une dette publique d’environ 100 milliards de dollars avant sa crise, avec une forte dépendance envers des créanciers étrangers. L’Argentine, dont la dette dépasse 450 milliards de dollars, reste prisonnière d’obligations en dollars et d’une dépendance permanente aux réserves de change. Aucun de ces pays ne peut fabriquer la monnaie dans laquelle une grande partie de sa dette doit être remboursée. Le montant de leur dette est infiniment plus faible que celui des grandes puissances. Leur vulnérabilité est pourtant infiniment plus grande. Les géants doivent des sommes astronomiques dans leur propre monnaie. Les pays fragiles doivent des sommes beaucoup plus modestes dans la monnaie des autres.Simplifications pour les vieux adolescentsImaginez deux voisins.Le premier n’utilise que des morceaux de papier toilette sur lesquels il écrit au stylo. Toute sa famille les accepte. Un rouleau vaut une heure de vaisselle. Deux rouleaux permettent de nettoyer toute la maison. Trois rouleaux paient le repas du dimanche. Même le changeur du coin les accepte, parce qu’il sait que toute la famille leur fait confiance et qu’il pourra lui-même les réutiliser. Lorsque ce voisin manque de moyens, il écrit simplement davantage de ces papiers pour rémunérer les membres de son foyer ou leur emprunter quelques services. Personne ne lui demande des dollars pour faire le ménage, préparer le repas ou réparer une fenêtre dans sa propre maison.Le second voisin agit tout autrement. Il refuse d’utiliser ses propres papiers. Pour faire la cuisine, laver le linge, réparer la toiture ou tondre la pelouse, il paie exclusivement en dollars. Il va même jusqu’à embaucher une femme de ménage, un jardinier et un cuisinier qu’il rémunère uniquement en dollars. Convaincu que son emploi temporaire ne prendra jamais fin et que ses heures de travail ne seront jamais réduites, il organise toute sa maison autour de cette certitude. Puis un jour, son employeur réduit ses heures. Les dollars cessent d’entrer. Les employés ne viennent plus. Il court chez le changeur du coin pour emprunter des dollars. Il finit même par mettre son réfrigérateur en gage. Ensuite ses meubles. Puis il loue une chambre de sa maison. Ensuite deux. Finalement, il loue la maison entière pour trouver les dollars dont il a besoin. À la fin, les locataires dorment dans les chambres et sa propre famille passe la nuit sous la véranda.La dette n’a jamais été le véritable problème. La monnaie dans laquelle elle est créée l’est.Émettre ou contracter : comprendre la différence et ses consequencesNous pouvons maintenant revenir à la question de départ. Lorsque les États-Unis, le Japon ou, dans une certaine mesure, la France augmentent leur dette publique, ils émettent de nouvelles obligations dans leur propre monnaie. Ces obligations sont achetées par des banques, des fonds de pension, des compagnies d’assurance, des ménages ou, au besoin, par leur banque centrale. Dans le langage courant, on parle de recours à la planche à billets. Leur dette est fabriquée à l’intérieur de leur propre système monétaire.La Zambie, l’Argentine ou le Sri Lanka vivent une réalité totalement différente. Lorsqu’ils augmentent leur dette, ils ne peuvent pas simplement en émettre dans une monnaie que le reste du monde acceptera naturellement. Ils doivent contracter de nouveaux emprunts. Ils doivent solliciter des prêteurs, convaincre des banques, des investisseurs, des gouvernements ou des institutions internationales de leur avancer des dollars ou des euros. Leur capacité d’endettement dépend moins de leur volonté que de la confiance des autres.Le véritable débat congolais ne porte donc ni sur zéro milliard de dette sous Joseph Kabila ni sur près de quatorze milliards de dollars sous Félix Tshisekedi. Ces chiffres, à eux seuls, ne disent presque rien. La véritable question est ailleurs. La RDC émet-elle sa dette en francs congolais ou contracte-t-elle une dette dans une monnaie qu’elle ne contrôle pas ? C’est cette différence qui détermine la solidité ou la fragilité d’un pays bien davantage que le montant inscrit dans les statistiques.Les grandes puissances émettent leur dette. Les pays fragiles la contractent. Mais cette différence n’explique pas encore tout.La véritable question n’est pas comment. Elle est pourquoi.Il existe une seconde différence, encore plus importante que la première. Les États-Unis, le Japon ou la France n’émettent pas leur dette uniquement parce qu’ils en ont la capacité. Ils l’émettent pour accroître leur capacité de production. Le Japon finance des ports, des lignes ferroviaires à grande vitesse, des centrales électriques, des laboratoires, des universités et des infrastructures construites, pour l’essentiel, par des entreprises japonaises et des travailleurs japonais. L’argent circule dans l’économie nationale avant de revenir sous forme d’impôts, d’investissements, d’épargne et de croissance.Les pays comme la Zambie ou l’Argentine suivent souvent une logique différente. Une partie importante de leur dette sert à financer les dépenses courantes, à payer les salaires de la fonction publique ou à construire des infrastructures réalisées par des entreprises étrangères. Une grande partie des fonds repart alors vers l’extérieur sous forme d’importations, de paiements aux entrepreneurs étrangers, de remboursement de la dette ou de rapatriement des bénéfices. Le pays doit ensuite trouver toujours plus de devises pour alimenter un système qui en consomme davantage qu’il n’en produit.La différence fondamentale ne réside donc pas uniquement dans la monnaie utilisée pour emprunter. Elle réside aussi dans la finalité de la dette. Une dette qui accroît durablement la capacité de production rapproche un pays de son autonomie financière. Une dette qui finance principalement les dépenses courantes ou alimente une dépendance aux importations l’en éloigne.Les mauvaises questions, encore et toujoursC’est ici que le débat congolais prend une autre dimension. Notre obsession consiste trop souvent à rechercher des solutions rapides ou, pire encore, à mettre la charrue devant les bœufs. Nous commençons par chercher de l’argent, puis nous réfléchissons à ce que nous allons en faire. L’opération menée par le ministre des Finances, Doudou Fwamba, sur le marché de Londres en est une illustration récente. Le gouvernement s’est félicité d’avoir levé 1,25 milliard de dollars, après avoir suscité une demande de plus de 5 milliards de dollars. Sans même s’attarder sur le coût considérable que cette dette représentera pour les finances publiques congolaises, cette performance témoigne de l’intérêt des investisseurs. Mais la véritable question ne devrait pas être de savoir si ces fonds peuvent être levés. Elle devrait être de savoir pourquoi ils doivent l’être. La levée de fonds ne devrait jamais constituer un objectif en soi. Elle ne devrait être que le moyen de financer une stratégie de développement clairement définie. Dans toute politique économique cohérente, cet ordre devrait toujours être respecté.Le véritable débat n’est donc pas de savoir si la RDC doit augmenter sa dette. Elle en aura besoin. Aucune nation n’a modernisé son économie sans mobiliser massivement des ressources financières. La véritable question est de savoir pourquoi cette dette est contractée, ce qu’elle financera et si elle contribuera à bâtir les conditions permettant, demain, d’émettre une part croissante de notre dette en francs congolais.La réponse n’est ni morale ni comptable. Elle est institutionnelle. Elle réside dans l’architecture monétaire, financière et productive du pays. C’est cette architecture qu’il faut moderniser et déployer afin que la République démocratique du Congo puisse progressivement financer une part croissante de son développement par une dette émise en francs congolais, plutôt que de dépendre d’une dette contractée en devises.La dette n’est pas une politique. Elle est un instrument. Le développement dépend moins du montant de la dette que de la monnaie dans laquelle elle est émise et de l’usage qui en est fait. Voilà peut-être la plus grande incompréhension économique de notre histoire. De Kasavubu à Félix Tshisekedi, en passant par Mobutu, Laurent-Désiré Kabila et Joseph Kabila, l’obsession nationale est restée la même. La vraie paranoïa est-elle vraiment de savoir combien nous devons ?La véritable question aurait toujours dû être une autre. Qu’ont fait les différents régimes de tout ce qu’ils ont emprunté ? Ont-ils durablement renforcé la capacité des Congolais à créer davantage de richesse ? Notre économie est-elle aujourd’hui plus innovante, plus compétitive et plus résiliente qu’elle ne l’était avant ces emprunts ? Si la réponse est non, alors le problème ne réside pas dans la dette elle-même. Il réside, d’une part, dans la forme que prend cette dette et, d’autre part, dans l’usage qu’en ont fait les gouvernements successifs. Cela révèle surtout que nous continuons de nous poser les mauvaises questions. Les vraies questions sont pourtant ailleurs. Comment renforcer durablement la capacité des Congolais à créer davantage de richesse ? Quelle architecture monétaire, financière et institutionnelle nous permettra de financer cette ambition en fabriquant progressivement notre propre dette, plutôt qu’en sollicitant celle des autres ? Et dans quel objectif ?Plus de soixante ans après l’indépendance, les Congolais continuent de convertir l’un des plus puissants élixirs de politique économique en poison pour leur économie nationale.
Jo M. Sekimonyo, PhDChancelier de l’Université LumumbaÉconomiste politique hétérodoxe
